2019年8月26日新修订的《土地管理法》正式公布，现已于2020年1月1日起正式施行。修订后的新法吸收农村三块地改革成功经验，在改革完善农村土地征收制度、允许集体经营性建设用地入市和农村宅基地管理制度改革等方面有着重大变化。新法进一步加强了节约集约利用土地、引导城乡统筹发展的政策导向，体现尊重及保护农民的土地权益，并推动建立城乡统一建设用地市场，有利于城乡开发及建设，有关变化对旧城改造、新区开发等片区开发工作也产生了较大影响。作为土地开发主体之一的城投企业需要充分理解新法修订的内容，掌握政策变化导向，抓住土地制度改革带来的机遇。本文将结合《土地管理法》修订亮点，就有关新土地管理法的内容变化，着重在片区开发方面应注意的新法要点进行总结，以期帮助企业理解新政策新内容。
一、片区开发概念
狭义上的片区开发主要为土地一级开发，是指政府下属土地储备机构或受政府授权委托、具备开发资质的企业，根据土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和土地储备开发计划等要求，对指定区域内确定的土地（包括存量国有土地、拟征用和农转用土地）统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政基础设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(即从生地到熟地)，再将该宗土地推入国有土地交易市场进行有偿出让或转让的过程。土地性质不同导致土地一级开发的主要内容不同：有关存量国有建设用地，一级开发的主要内容是组织拆迁和市政基础设施建设等；有关征用农村集体土地，一级开发的主要内容是土地征转用、拆迁和市政基础设施建设等。
广义上的片区开发，是在上述土地开发内容基础上，进行后续的基础设施和公共服务设施建设、招商引资、运营管理等全过程的开发建设工作。
二、新《土地管理法》对片区开发产生的具体影响
（一）符合条件的成片开发纳入可以征地的范围
为避免在征收集体土地时盲目和随意引用、解释“公共利益”，有关征地公共利益目的情形首次以法律形式得到明确。
新《土地管理法》通过列举方式明确了可以依法征收集体土地的情形，其中之一的亮点就是将成片开发纳入“为公共利益需要”可以征地的范围。
新法规定符合“公共利益”的建设活动的情形：
1.军事和外交；
2.基础设施（政府组织实施，包括能源、交通、水利、通信、邮政等）；
3.公共事业（政府组织实施，包括科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等）；
4.扶贫搬迁、保障性安居工程建设（政府组织实施）；
5.成片开发建设；
6.其他法律规定为公共利益需要可以征收集体土地的情形。
需注意的是，根据新法的规定，新法提及的成片开发建设需满足以下条件：
1.在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内；
2.经省级以上人民政府批准、由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设；
以往成片开发常见为工业园区、住宅、开发区等项目，这些项目从严格意义上来讲，不能完全算作具备公共利益性质的项目。但新法并没有明确规定成片开发的具体含义或范围，仅规定成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
结合以往各地实践成片开发项目性质，各界对有关成片开发公共利益的界定颇为期待。截至目前，自然资源部尚未发布有关规定，此类标准的法律界定，还是有待官方正式文件的出台。
（二）项目规划设计应注意适应“多规合一”改革
为响应、落实“多规合一”改革的重大战略部署，新《土地管理法》在第十八条中就有关国土空间规划进行了规定，主要内容包含：
“经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。”“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。”此外，根据第八十六条，编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
上述规定充分体现新法对“多规合一”预留的法律空间，并对规划之间的协调衔接问题进行了明确，避免规划之间的重复与冲突。
鉴于“多规合一”改革处于推行阶段，由于土地、空间的上位规划间仍有更新、协调和完善的空间，因此片区开发项目的规划设计需紧跟多规合一管理与国土空间规划改革的步伐，为减少因规划问题导致的项目变动，保障项目进度，在研究设计规划阶段应需注意项目规划的科学性、合理性、可行性和预见性。
（三）新法实施后征地程序变更及成本变化
新法就有关征地补偿标准的提高（区片综合地价标准）及补偿费用构成的增加（村民住宅补偿费、被征地农民社会保障费），以及删除补偿上限30倍的规定，一方面完善了被征地农民生活保障的机制，另一方面意味着土地征收成本提高。对片区开发项目而言，受取消补偿上限的影响，征地补偿成本的不确定性增加，控制投资成本的难度受此影响而加大。
此外，为进一步强化保障征地过程中集体经济组织及成员等利害关系人的监督权、知情权和参与权，新《土地管理法》通过第四十七条，将集体土地征收程序的批后公告修改为批前公告，并就有关征地报批前的工作进行了具体明确。
《土地管理法》修订前，征收土地实行批后公告制度。根据修订前的第四十六条，依照法定程序批准征收土地后，县级以上政府予以公告并实施，在公告期内被征收土地所有权人、使用权人应持土地权属证书到当地政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。即修订前的程序为：批准→公告→公告期内办理补偿登记。
《土地管理法》修订后，征收土地实行批前公告制度，根据新法第四十七条，县级以上地方政府在报批前，应完成土地现状调查和社会稳定风险评估、征地补偿安置方案公告和意见听取以及听证程序、权利人办理补偿登记、签订补偿安置协议，在完成上述工作后，县级以上政府才可申请征收土地。因此，在新法实施后，征地报批程序流程主要为调查及风险评估→征地补偿安置方案公告、意见听取、听证→公告期内办理补偿登记。
需要注意，《土地管理法》修订后强调有关征地公告期限至少为三十日，因此，在土地征收程序改革方面，对开发企业而言，除征地成本可控性难度增大以外，片区开发项目的规划设计也需考虑到征地程序时限变动的问题。
（四）加强永久基本农田保护
应注意，为充分表明严守耕地保护红线不动摇的态度和决心，新《土地管理法》进一步加强了永久基本农田的保护。
新法将条款中原“基本农田”的表述全部修改为“永久基本农田”，并分别通过第三十三条、第三十四条、第三十五条就永久基本农田所占耕地比例、国家永久基本农田数据库、禁止擅自占用或改变永久基本农田的用途、禁止采用擅自调整县乡级土地利用总体规划规避永久基本农田等方面进行调整和明确，强调涉及永久基本农田的农用地转用或者土地征收的，由国务院批准，以及在第四十四条规定了三类农用地转为建设用地的批准程序。
永久基本农田征收转为建设用地的前提条件十分严格：由国务院批准，限定于国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目，且上述项目还需符合确实难以避让的条件，并禁止擅自调整县、乡级土地利用总体规划规避农用地转用或者土地征收的审批。因此片区开发项目在不符合上述项目范围及前提要求的情况下，在地块选址方面应注意避开永久基本农田，即使符合上述范围及条件，也需考虑到土地性质、审批程序的严格和时限，合理确定选址，适当调整、完善项目规划，保障项目的实际开发进度能够达到预期。
（五）集体经营性土地入市、宅基地管理制度改革带来的机遇
1.集体经营性建设用地可入市流转
农村集体经营性建设用地的入市流转第一次在法律中得到规定。根据新《土地管理法》第六十三条，集体性经营建设用地符合以下条件时可通过出让、出租等方式交由单位、个人使用：
（1）符合规划工业、商业等经营性用途；
（2）经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。
取得集体经营性建设用地使用权后，可以再次转让、互换、出资、赠与或者抵押。
又因新法删除了使用土地建设必须申请国有土地的规定，就此打破了集体经营性建设用地入市流转的法律障碍。
2.新法允许村民自愿有偿退出宅基地
有关宅基地管理制度改革，新法通过第六十二条规定允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，宅基地的审批权从县政府也下放到乡（镇）政府。
虽然新法未规定宅基地的入市内容，但国务院在2019年5月5日出台的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出：“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”。
根据上述国务院意见可以看出，闲置的宅基地符合条件时可转化为集体经营性建设用地进行入市流转，有助于盘活闲置宅基地，为集体经营性建设用地增加“库存”。
上述《土地管理法》关于集体经营性建设用地、宅基地管理制度的改革，对片区开发项目而言，在符合规划用途时，开发企业可直接与农村集体经济组织达成村企合作，以此精简项目开发所需用地获取的流程。与土地征收程序相比，不再需要走集体土地征收为国有土地的情况下，使用集体经营性建设用地将极大缩短开发期限，另外，就用地价格方面，开发企业也可与农村集体经济组织洽谈协商，以此可节约用地成本，进而提高开发效益。可以预见的是，集体经营性建设用地将成为城乡一体、城镇化片区开发的重要土地来源。
结语
《土地管理法》的修订及相关土地政策的变化，对土地开发项目及开发企业而言，既是机遇也是挑战。企业应重视土地政策问题，准确理解政策内容，主动适应外部政策环境变化，积极把握政策发展方向，在变化中谋机遇、规风险、求发展。要顺势而上地化被动为主动，及时根据政策变化设计、调整项目谋划与规划，合理控制、降低成本及投资风险，提升自身优势，从而实现规范和可持续发展。
