在目前的市场经济体制下，国有企业作为市场主体之一，无论是因自身融资需求，还是向第三方提供担保，对外担保在国企经营管理活动中已经普遍存在。本文将从国企的角度，对国企在经营管理中存在的对外担保进行简要浅析。
一、国有企业对外担保的主要情形
随着市场经济体制的改革，我国经济呈现高速发展的势态，基础设施建设和各类民生项目的需求进一步扩大，国企作为政府对外投资的平台，面临着投资规模极速扩大和资金实力不足的矛盾点。在此背景下，国企解决资金问题的途径不外乎融资，而金融机构或借款人为了控制贷款风险，势必让企业以自身信用或自有资产等形式提供担保措施。这也是企业担保最为普遍的情形，这种情形是国企本身就有偿还债务的义务，国企在其所负的债务范围内提供担保实质是将所负的债务转变成担保债务，仅是形式改变，并没有增加债务或造成国有资产减损，此种担保不为法律所禁止，无较大风险。
与对内担保相对，国有企业在金融管理中为第三方提供担保的情况因涉及多方主体，则面临更大的法律风险，下文将主要阐述国企的对外担保，主要分为以下几类：
1.为民营企业提供的对外担保
《担保法》《企业国有资产法》等现有相关法律法规并未对国有企业是否可以为民营企业提供担保作出明确规定，但由于担保行为属于民事法律关系的性质，遵循“法无禁止即可为”的原则，因此原则上国有企业可以为民企提供担保，但应严格按照当地国资委的规定履行内部审批手续，以防范出现违规经营的风险。
为民营企业提供的对外担保实际上对国有企业信用的绑定，一旦该民企出现了风险事件，则作为担保人的国有企业会因担保债务而导致风险传染，影响甚至丧失了国有企业正常的再融资能力。因此需要国资委对此严格把控，以防国有资产流失。因此在实践中，各地国资委会视当地情况对此作出相应的限制，甚至为保险起见规定禁止国有企业对非国有企业进行对外担保，如《淄博市人民政府办公室关于印发淄博市市属国有企业投资融资和担保监督管理办法的通知》第二十六条规定， 市属国有企业不得为国有企业之外的企业和个人提供担保(政策性担保行为从其规定)。
2.国有企业之间的相互担保
各企业在向金融机构贷款时，为了满足各自的融资需求，降低各自的融资成本，两家企业可以相互为对方提供担保并签订互保协议，双方之间形成互保关系。此处的企业互保是仅指特定的国有企业之间相互以第三人身份为对方提供保证（含银行开立信用证和银行承兑汇票、保函等）、抵押或质押等形式的担保的行为，不包括“留置”、“定金”等经济担保形式。
关于国有企业互保目前浙江省国资委对此作了示范性规定。如浙江省人民政府国有资产监督管理委员会于2008年10月08日发布并施行的《省属国有企业相互担保管理办法（试行）》（浙国资发〔2008〕8号），对省属国有企业相互担保应当坚持的原则、符合的条件、履行程序作出了严格规定，比如省属企业之间相互担保的项目应符合下列条件：
（一）符合国家和省有关产业政策的要求；
（二）符合省属国有经济布局战略性调整要求；
（三）符合双方企业发展战略要求；
（四）符合有关环境保护政策的要求；
（五）不属于高风险投资项目（包括任何形式的委托理财、投资股票、期货、期权等）。
省属企业之间的相互担保由省属企业集团公司董事会作出书面决议批准。
又如《浙江省人民政府国有资产监督管理委员会关于加强省属国有企业集团管控能力建设的指导意见》（浙国资发〔2012〕16号）规定：对省属国有企业要“充分运用保险、套保和互保等风险锁定工具，有效降低企业经营风险。”
3.为其子公司或其关联方提供对外担保
作为一家集团公司性质的国企，在其子公司进行项目投资时，面临投资规模较大且自身资金不足的情况，存在向金融机构进行贷款融资的需求，而债权人往往会要求母公司提供担保以作为子公司的增信措施来降低贷款风险。
关联方，是指本企业的董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或者实际控制的企业。另根据《中华人民共和国企业国有资产法》第四十五条规定：“未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得有下列行为： （二）为关联方提供担保；”因此，作为一家国有独资的国企，在为其关联方提供对外担保时，必须履行经国资委部门的批准同意的法定程序。
同时因国企作为独立的市场主体而独立进行核算，无论是为其子公司还是为其关联方提供对外担保，在通常情况下作为担保企业可通过要求对方提供反担保的方式降低担保风险。
4.其他政策性的对外担保如在某些突发事件中为了公共利益需要被有权机关或主管部门责令提供的担保、在特定的政府订单中提供的对外担保、因利用国外资金而提供的对外担保等情形，这种政策性的对外担保往往是履行政府的意志，一般而言国企承担的责任也相对较小。
二、国企对外担保的特殊规定
（一）关于国企对外担保的特殊规定
鉴于国有企业除了作为企业需自负盈亏、追求利润最大化的企业性质外，还兼备因全民所有而承担着社会责任。考虑到对外提供担保可能带来不可控的风险，国家已经从多方面对国有企业的对外担保作出了特殊规定。
1.必须确保国有资产保值增值
《企业国有资产法》第八条规定：“国家建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制，建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任。”因此国企的一切经营行为必须确保国有资产保值增值，包括对外担保。
作为国企的管理经营者，应杜绝不负责任的担保甚至恶意担保，尤其是以保证方式对外提供的担保，相对于抵押、质押等担保方式，保证因不必办理登记手续即可成立的操作方式也导致伴随的风险也较大，因而更容易造成国有资产的减损情形发生。
2.应当履行集体决策等相关法定程序
《国企业国有资产法》第三十条规定：“……为他人提供大额担保……等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的权益”。
中共中央办公厅、国务院办公厅于2010年07月16日印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》（中办发[2010]17号）将国有企业的担保项目与年度投资计划，融资等事项被列入“重大项目安排事项”，从而被列入“三重一大”事项（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作）的范围内，因而必须坚持集体决策的原则。国有企业对于重大决策应当与政府重大决策一样，国有企业应当健全议事规则，明确“三重一大”事项的决策规则和程序，完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。
《山东省企业国有资产监督管理条例》（山东省人民代表大会常务委员会公告第101号）规定，“为他人提供大额担保”属于“关系国有资产出资人权益的重大事项”，该事项的批准或者决定，国有资产监督管理机构和国家出资企业应当按照法律、法规和企业章程规定的权限和程序执行。
3.对外提供担保有过错的应当进行责任追究
《企业国有资产法》第八条规定，国家建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任。第二十七条规定， 国家建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。
《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》规定，建立“三重一大”事项决策的回避制度；建立对决策的考核评价和后评估制度，逐步健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度。 国有企业领导人员违反“三重一大”决策制度的，应当依照 《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和相关法律法规给予相应的处理，违反规定获取的不正当经济利益，应当责令清退；给国有企业造成经济损失的，应当承担经济赔偿责任。
《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》规定，“对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究责任”，建立健全企业国有资产的监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
因此，国家对未实现保值增值而造成国有资产流失等违规经营行为有着严格的责任追究制度，国有企业对外提供担保必须确保国有资产的保值增值。
三、有效预防国企对外担保风险的建议
为了降低国有企业对外担保的风险，国有企业应当严格落实内控制度及对外防范机制，从根本上降低对外担保的风险。本所此处仅站在国企角度出发，给出以下几点建议，以供参考：
1.建立完善并严格执行对外担保内控制度
国有企业应当根据企业的实际情况，结合现有法律法规的规定，建立一套完善的、具有执行力的企业对外担保内控制度，通过制度来明确对外担保的限额、审批权限与流程、被担保对象的条件、跟踪分析、应急方案、责任追究等一系列相关内容。制度建立后，关键还要执行。国有企业应当严格履行该对外担保制度的程序进行审批，对被担保的企业的经营情况和财务情况进行全程跟踪，一旦发现异常情况，应立即启动应急方案。对于违反本企业制度的对外担保，应当依法严肃追究相关责任，从而有效控制或减少对外担保带来的风险。
2.严格筛选被担保的对象
在对外担保时，国有企业作为担保的决策主体、执行主体和责任主体,必须确保被担保的对象具备良好的资信情况、强大的经济实力。因此在为其提供担保前应当组织内部专业人员或对外聘请中介机构对进行担保尽职调查、可行性研究和审查论证等前期工作，并形成相关报告报企业董监事会或股东会审议，根据调查的情况来判断被担保的对象是否符合企业内部的担保制度的相关规定，千万不能仅凭私人交情或者碍于面子而轻信他人承诺忽视了审查义务，从而造成难以挽回的损失。
3.国有企业的管理者应当加强对担保行为的重视
对外担保作为企业的一种或有负债，它的风险具有隐蔽性，导致很容易被国企的管理者所忽视。某些管理者甚至惯性地认为，公司过去一直曾为其他单位作出对外担保，但被担保对象均能履行按时到期还款义务，因此公司从来没有真正承担过担保责任，反而维护了公司在被担保对象心中的仗义形象，扩大了公司的人脉，从而变相提高了公司的软实力，所以对担保行为一向保持放松审查的态度。但本所建议，作为国有企业的管理者，应当加强风险意识，将对外担保事项列为企业的重大事项，并按照有关规定严格履行风险评估、审慎审查、严格审批等相关程序。
