为加快山东省新旧动能转换，推动全省经济持续健康发展，同时解决财政资金出财政资金对外投资方式单一、利用效率低下等问题，2020年1月23日，颁布【鲁政字〔2020〕16号】文件《山东省人民政府关于实施财政资金股权投资改革试点的意见》，该文件的颁布标志着山东省财政资金股权投资改革的大幕逐渐拉开，财政资金对外投资从无偿划拨到还本付息转变，逐步向规范化、市场化领域持续迈进。

该意见的颁布旨在充分发挥财政资金的杠杆作用，利用财政资金撬动市场，汲取社会资本用以解决项目资金困境，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

意见全文从实施范围、主要任务、实施步骤等方面对财政资金股权投资改革工作做了重要指示。

一、实施范围

该部分主要对投资范围和资金范围作出了一定的限定，明确了投资的政策导向。

（一）投资的范围限定在：新旧动能转换“十强”产业以及“四新”“四化”领域

十强：新一代信息技术、高端装备、新能源新材料、现代海洋、医养健康等五大新兴产业；高端化工、现代高效农业、文化创意、精品旅游、现代金融服务等五大传统优势产业；

四新：新技术、新产业、新业态、新模式；

四化：产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化、品牌高端化。

针对上述领域，对具有引领带动作用、关系经济社会长远发展的重大成果转化和产业转型升级等项目，实施财政资金股权投资。重点投向企业重大技术创新成果产业化、产业链关键环节提升、制造业与互联网融合、产业区域布局调整等项目。

（二）资金范围限定在各级财政支持经济社会发展、产业转型升级的专项资金。

在上述专项资金中安排一定比例用于实施股权投资。对企业的财政奖补资金，除特殊情况外，积极探索实施股权投资方式，变无偿拨款为资本金注入，变“奖补”为股权。中央财政下达的专项资金，根据中央相应的资金管理制度确定可否实施股权投资管理。

意见鼓励政府采用股权投资方式，将企业奖补资金变为股权投资，但在一定程度上也保留了财政对企业实行奖补资金政策的空间，意见给出“除特殊情况外”的规定，但也没有明确该条款的具体适用条件，实际操作中也需要各地政府根据项目实际情况合理确定投资方式。

二、主要任务

（一）明确了政府各职能部门在股权投资过程中的权责分工。

各级人民政府：股权投资资金的出资主体，依法享有资金所有者权益,授权本级财政、业务主管部门按照职责分工，开展股权投资相关工作。

财政部门：具体履行政府出资人职责，负责股权投资预算编制、支出政策审核和预算绩效管理，牵头制定股权投资综合性管理制度，原则上不参与股权投资的项目申报、审批、验收等工作。

业务主管部门：负责本部门股权投资预算编制和具体执行，提出股权投资计划，对项目实施情况进行监督和管理。

受托管理机构：受财政部门委托代持股权，履行持股管理、风险防控等职责

被投资企业：股权投资的组织实施主体，负责按照股权投资协议安排使用资金，组织项目建设，保障投资者权益。

（二）建立各部门协调配合、分工合作的严谨高效的项目投资运作管理机制。

意见中该部分内容主要有两点需要注意：

一是对股权投资的程序作出了概括性的指导。业务主管部门作为项目发起单位，负责项目申报、专家评审等工作，针对各领域项目确定最合适的股权投资计划。受托管理机构从主管部门确定的众多项目中选择某一具体项目，对项目所涉内容和相关方开展尽职调查及投资意向谈判，形成项目股权评估报告及入股申请建议书，与被投资企业签订股权投资协议，并报业务主管部门、财政部门备案，实施投后管理并履行相关事项报告义务。

二是对投入的财政资金的投资及退出作出了限制性的约定。财政资金出资后严格按照国有资产股权投资不得承担无限责任的规定，以出资额为限承担有限责任，同时对参股比例设定了上限即原则上不超过被投资企业总股本的25%。

意见中该部分对退出机制的约定是此次改革最重要也是根本性的一点：待达到一定的投资年限（原则上3—5年）或股权投资协议约定条件时，财政资金可通过股权转让、上市交易以及企业清算解散等方式实施退出。

（三）专业管理、市场运作

逐步引入受托管理机构竞争机制，一方面通过竞争机制遴选优秀的受托管理机构，一方面也借助其先进管理经验，对财政资金股权投资实行市场化运作，放大资金杠杆作用，提高资金利用效率。同时政府对受托管理机构的管理引入绩效考核机制，设定奖惩制度，提高受托管理机构的积极性和责任性。

（四）财政资金股权投资关系财政资金安全，建立健全灵活动态的资金监管机制不可或缺。

意见要求建立资金监管和股权登记管理机制，一方面对投资的财政资金以及收回的资金，按照有关预算管理规定，由财政部门专账管理，建立动态的股权登记管理制度；另一方面从资金安全角度出发，由受托管理机构、被投资企业、财政部门建立财政资金第三方商业银行托管机制，规范资金结算，确保资金安全。

（五）建立奖惩机制

在管理费用和收益管理方面与奖惩制度相挂钩，建立股权投资激励约束机制，引入第三方绩效考核，根据受托管理机构管理的资金规模和成效，采取“基础+奖励”的激励措施，向受托管理机构支付管理费用，安排一定比例的投资收益实施业绩奖励。

三、实施步骤

意见提出采取“先试点、再逐步推开”的方式，持续推进财政资金股权投资改革工作。2020年为试点初期，立足当地政府实际选择合适的财政资金股权投资试点的范围和承担主体；2021年后，进一步扩大试点范围，同时也对试点工作进行归纳总结，发现问题、解决问题，逐步形成涵盖投前、投后、退出等各个阶段，管理办法齐全、操作规程完备的政策体系，推动在更多领域实施股权投资管理，实现财政资金的良性循环。

按照意见要求，各级政府出台的支持产业发展的奖励、贴息、无偿补助等财政政策，可根据具体情况适当调整扶持方式，实施财政资金股权投资。在此期间各级政府须结合试点经验做好无偿划拨到还本付息的过渡，积极探索适用于本级政府的投资方式，尤其是股权投资方式和政府引导基金、新旧动能转换基金及国有企业等投资平台的衔接配合，努力营造、维护和谐稳定的营商环境。

山东省财政资金股权投资改革涉及全省的重大改革事项，是一个长期性任务，需要较长时间的过渡期，各级政府要按照省政府及各省级相关部门的指示精神，进一步细化改革措施，结合其他省市的先进经验做法，取长补短，尽快形成切实可行、符合当地政府实际且具备推广可行性的改革方案。