国有企业，由国家对其资本拥有所有权或者控制权，政府的意志和利益决定了国有企业的行为，国有企业在我国的经济发展及体制建设中扮演着重要角色，是国民经济发展的中坚力量，随着我国社会主义经济体系的建立，国有企业不断的转变自身职能，为我国的社会稳定和经济发展做出了巨大的贡献。

不同于民营企业的商业性和逐利性，国有企业的性质决定了其同时具备商业性和公益性的特点，其商业性体现为追求国有资产的保值增值，其公益性体现为调和国民经济各个方面发展，实现国家调节经济的目标。国有企业分担一定的国有管理职能，但不同于国家机关以专司某种国家管理为本职，它主要从事生产经营活动，但往往不以营利为主要目的，有些国有企业成立的初衷就是为了实现国家调节经济或其他国家政策，为了国民经济的总体和长远发展或其他方面的国家和社会利益。

国有企业日常经营过程中，除了承担公益性职责外，主要是通过资本运作对国有资产进行盘活和重新配置，而投融资是资本运作的主要手段。

所谓的投融资，可将其细分为投资和融资两大部分：

投资是指企业的各类短期和长期对外投资，主要包括股权投资、资产投资、债权投资及其他投资；融资是指企业为保障经营活动及投资活动开展的筹措资金的行为。

简而言之投资是“花钱”，融资是“借钱”。国有企业是投融资活动的决策主体、执行主体和责任主体，对投资过程中的风险承担全部责任，这就决定了投资活动中企业注重的核心是合法合规性的把握，要做好这一点首先要从程序上和法律风险两个方面进行全面的分析和认识。

上篇 程序性风险

（一）决策程序

从程序方面，国有企业投融资活动可划分为决策程序和执行程序，其中决策程序又可分为“自下而上”和“自上而下”两种方式，其区别在于发起主体的不同：“自下而上”由企业发起，指的是企业因自身发展需要开展对外投融资活动，经过企业内董事会或股东会决策程序表决通过，向上一级即出资人（国有资产管理部门或财政部门）汇报审核，如投资事项按照相关部门颁布的国有企业重大决策办法列入重大事项范围的，企业在将决议提交投资人决策的同时还要按照重大决策程序将投融资事项报投资人审核或备案；当地政策规定重大投融资事项需报人民政府审核的，企业应严格按照程序形成材料报人民政府审核；“自上而下”由政府发起，国有企业对外投资并非从企业自身发展需要角度出发，而是为了区域民生和经济发展，遵循人民政府的安排，代为履行公共行政职责，此时的企业并非法人主体，更多的偏向于行政主体。人民政府经过招商引资或根据区域民生经济、城市规划等行政需要，对外出资参与项目建设或运营管理，按照法律规定人民政府及各部门不得从事经营性业务，一般会安排国有平台公司承担出资人职责，人民政府经过决策程序如政府常务会议确定执行方案后交由企业负责具体实务操作。

（二）执行程序

执行程序指的是经公司内部及出资人、政府机构审核通过后，国有企业实际执行投融资的过程，而执行过程中一旦操作不当将造成国有资产流失或投资失败，这会对企业甚至出资人造成极大的风险。执行程序一般可以分为以下几步：公司制定对外投资实施方案并报董事会或股东会表决通过；尽职调查；审计评估；签订投融资协议；资产权属转移；工商变更等程序。而其中最重要也是最容易出现法律风险的程序是尽职调查、审计评估、资产权属转移这三个程序。

1、投融资目标质量风险

企业投融资的成功与否，决定性的因素在于投资目标的质量。不论是投资和融资，很多企业不注重事前调查，因合作主体的资产贬值，或涉及诉讼、抵押等被查封执行，或资产权属存在争议，或虚假出资等种种事项给企业造成重大不良影响，严重的甚至造成国有资产流失。

从提前预警、规避风险角度出发，国有企业投资前应对投资目标进行一番详尽的尽职调查，对企业的历史沿革、组织架构、运营管理制度、产权信息、对外投资信息、债权债务信息、资产抵押质押信息、司法诉讼信息等进行调查研究论证，以国有资产保值增值为原则对未来投资风险、收益及社会效益进行分析，对资信不佳、拖欠职工工资社会保险、资产质量状况较差或明显缺乏投资能力的企业，以及产权不清、存在重大或有负债风险的企业，或者本企业及子企业董监高及其近亲属所有或实际控制的企业，国有企业应尽力避免投资或接受对方融资，确保国有资产不流失。

2、审计评估风险

国有企业对外投融资，审计评估是必经的程序，一是确保目标财务状况良好，未来收益可预期，二是确定投融资的对价，国有资产的处置一般以审计评估价格为依据，在合理范围内允许溢价，但必须向相关国资、财政部门汇报审核。企业委托专业审计评估机构对投资目标进行财务方面的审计评估，分析财务状况，禁止对资不抵债、扭亏无望的企业投资，同时对于非金融类国有企业，应审慎对待证券、信托、保险、期货、基金等金融产品及衍生品的投资。

3、资产转移风险

国有企业以非货币投融资往往涉及到资产权属的转移，民营资产转移至国有企业，程序相对简单，不动产按照规定程序到相关部门办理转移登记手续，动产直接移交即可；但国有资产转移至民营企业名下，除法律另有规定的情况，都需要经过产权交易中心挂牌转让。

在实践中部分国有企业在转让国有资产权属时，鉴于已经寻找到合作企业并与其就资产交易价格等进行了磋商谈判，确定了交易价格，认为按照产权交易中心的程序进行交易时间跨度长，成交结果不可控，价格也很可能偏离前期谈判价格，从而在资产转让过程中刻意规避该程序。这样操作造成的结果一是因违反法律规定程序而宣告转移无效，流失的国有资产由国有企业负责追回，无法追回的对相关主体及责任人追究责任；二是在一定层面上国有企业代表着政府，一旦转让程序被撤销对国有企业的信誉以及区域营商环境造成极大的影响。